Wellenbad-Bürgerbegehren in Penzberg

Auch in Penzberg wird derzeit über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens zum Erhalt eines kommunalen Hallenbads gestritten. Diese Konstellation wurde hier vor Kurzem besprochen: BayGO – Verhinderung von demokratischer Mitsprache durch Kommunalunternehmen?

Bislang gehen die wohl meisten Kommunen davon aus, dass solche Bürgerentscheide unzulässig sind, weil sie Angelegenheiten des Kommunalunternehmens und nicht des Stadtrats selbst betreffen. In der lokalen Presse wurde aber auch meine abweichende Stellungnahme dazu thematisiert: Wellenbad-Bürgerbegehren – Unechter Verwaltungsrat

Während eigentlich erwartet wurde, dass der Gemeinderat in seiner Sitzung am Dienstag das Bürgerbegehren wegen Unzulässigkeit zurückweist, wurde die Entscheidung nun vertagt. Es soll eine einvernehmliche Lösung gefunden werden – das ist ein durchaus überraschender Schritt und zeigt, dass die Sachlage doch nicht so klar ist.

BayGO: Verhinderung von demokratischer Mitsprache durch Kommunalunternehmen?

ballot-box-32384_640Kann eine bayerische Gemeinde wesentliche Entscheidungen dem Gemeinderat entziehen und ein Bürgerbegehren verhindern, indem sie umfangreiche Kommunalunternehmen gründet und die Kompetenzen so wegdelegiert? Diese Vorgehensweise ist sicher nicht im Sinne der Gemeindeordnung. Und bei genauerem Hinsehen ist es wohl auch nicht möglich, obwohl es gern so behauptet wird.

Gemeinden und Landkreise lagern viele Einrichtungen der alltäglichen Versorgung in gesonderte Kommunalunternehmen aus. Diese Unternehmen sind als Anstalten des öffentlichen Rechts (Art. 89 der Gemeindeordnung) im Endeffekt nichts anderes als Abteilungen der Stadtverwaltung, auch wenn sie – im Gegensatz zum Eigenbetrieb – eine gewisse Verselbstständigung der täglichen Organisation erreicht haben. Entscheidungsgremien sind dann aber nicht mehr die Gemeindeorgane, sondern Vorstand (Art. 90 Abs. 1 GO) und Verwaltungsrat (Art. 90 Abs. 2 GO).

Diese Vorgehensweise ist gesetzlich verankert und ihre praktische Umsetzung verursacht prinzipiell keine Probleme. Problematisch wird es jedoch bei der Kollision mit einem anderen Instrument des Kommunalrechts, nämlich den Bürgerentscheiden. BayGO: Verhinderung von demokratischer Mitsprache durch Kommunalunternehmen? weiterlesen

Blick über die Grenze: Wortbeiträge im Mannheimer Amtsblatt

Gemeinden sind verpflichtet, alle Gemeinderäte bei der Vergabe offizieller Darstellungsmöglichkeiten gleich zu behandeln. Eine reine Berücksichtigung von Fraktionen unter Ausschluss von „Einzelkämpfern“ ist unzulässig.

Die Stadt Mannheim erlaubt es ihren Gemeinderäten, im örtlichen Amtsblatt politische Stellungnahmen zu veröffentlichen. Damit dieses nicht zur Werbebroschüre verkommt, sind die Möglichkeiten natürlich begrenzt. So stehen jedem einzelnen Abgeordneten 3750 Zeichen pro Jahr zur Verfügung. (Zum Vergleich: Dieser gesamte Text umfasst knapp 11.000 Zeichen – das ist also wirklich nicht viel für ein ganzes Jahr.)

dollar-1426420_640Hinzu kommen bei Gemeinderatsgruppen noch einmal 7500 Zeichen als Sockelbetrag, bei Fraktionen sind es 14.000. Allein dies ist schon eine Ungleichbehandlung gegenüber den Einzelkämpfern, die einer Begründung bedürfte. Denn schließlich erhält so die kleinste Fraktion, die der Freien Wähler, 32.750 Zeichen, was heruntergerechnet 6550 Zeichen für jeden ihrer Gemeinderäte sind. Nun wäre es möglich, dass es hierfür einen einleuchtenden Grund gibt, weil bspw. die Fraktionen mehr Ausschusssitze und Referentenposten innehaben, sodass sie auch mehr mitzuteilen haben. Warum demgegenüber eine Zwei-Personen-Gruppe aufgrund ihres Sockelbetrag auf einmal viermal so viel schreiben darf wie ein Einzelkämpfer, ist dagegen schwer erklärlich. Unter Umständen müsste man dafür näher in das baden-württembergische Kommunalrecht und in die Mannheimer Gepflogenheiten einsteigen. Die alte Verteilung ist aber auch gar nicht das Problem, sondern die neue.

Einzelstadträte sollen im Amtsblatt nicht mehr erscheinen

Denn nach dieser neuen Verteilung, die der Gemeinderat nun beschlossen hat, erhalten künftig nur noch Gruppen und Fraktionen Kontingente zugeteilt, nicht mehr die einzelnen Räte. Eine derartige Regelung wäre im bayerischen Kommunalrecht wohl nicht zulässig.

Hier muss man in erster Linie auf die sog. abgestufte Chancengleichheit abstellen. § 5 Abs. 1 des Parteiengesetzes besagt:

Wenn ein Träger öffentlicher Gewalt den Parteien Einrichtungen zur Verfügung stellt oder andere öffentliche Leistungen gewährt, sollen alle Parteien gleichbehandelt werden. Der Umfang der Gewährung kann nach der Bedeutung der Parteien bis zu dem für die Erreichung ihres Zweckes erforderlichen Mindestmaß abgestuft werden.

Nun ist das Parteiengesetz hier nicht anwendbar, denn zum einen handelt es sich um ein Bundesgesetz, der Bundesgesetzgeber darf aber das Kommunalrecht der Länder nicht regeln. Und zum anderen geht es dabei um Leistungen an Parteien, im Mannheimer Fall erfolgt die Leistung aber an Mandatsträger. Diese erhalten die Möglichkeit der Selbstdarstellung aufgrund ihres Amtes, nicht aufgrund ihrer Parteizugehörigkeit.

justitia-421805_640Der Grundsatz der abgestuften Chancengleichheit hat aber ohnehin Verfassungsrang. Er wird aus Art. 3 GG abgeleitet und ist auch als Teil des kommunalen Demokratiegebots in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG aufzufassen. Seine Ausformulierung im Parteiengesetz schafft keinen Anspruch, sondern gestaltet ihn nur näher aus. Der Grundsatz wurde vom Bundesverfassungsgericht vor allem in den Entscheidungen BVerfGE 4, 375 und BVerfGE 7, 99 eingeführt und später immer näher ausgearbeitet. Er gilt daher auch im Landesrecht, auch auf kommunaler Ebene. Wie der wissenschaftliche Dienst des Bundestags ausführt, ist die Chancengleichheit sogar für bezahlte Anzeigen in Amtsblättern zu beachten.

Abgestufte Chancengleichheit auch hier anwendbar

Und der hinter der Chancengleichheit der Parteien stehende Rechtsgedanke muss auch gegenüber den Mandatsträgern gelten: Der Staat muss bei Wahlen größtmögliche Zurückhaltung üben. Und die Art und der Umfang, in dem sich die Mandatsträger darstellen dürfen, haben natürlich auch Einfluss auf ihre (Wieder-) Wahlchancen. Nicht umsonst werden diese Beiträge in den Amtsblatt-Ausgaben einige Monate vor Wahlen nicht veröffentlicht.

Im bayerischen Kommunalrecht spielt die Gleichbehandlung der einzelnen Gemeinderatsmitglieder seit jeher eine erhebliche Rolle. Gerade in kleinen und ländlichen Räten gab es früher oft erdrückende CSU-Mehrheiten, sodass es für die wenigen anderen Abgeordneten enorm schwer war, ihre Rechte durchzusetzen.

Praktische Anwendung: Ausschussgemeinschaften

bavaria-63268_640Um die Mitwirkung in den enorm wichtigen Ausschüssen zu sichern, können sich Gemeinderäte unterschiedlicher Parteien zu Ausschussgemeinschaften zusammenschließen. Wenn keine der Gruppen bzw. Fraktionen für sich allein groß genug ist, um überhaupt in einem Ausschuss vertreten zu sein, können sie sich als Ausschussgemeinschaft „zusammenrechnen“ lassen. Dann ist zwar immer noch nicht jeder von ihnen im Ausschuss vertreten, aber sie sind zusammen unter Umständen groß genug, dann wenigstens einem von ihnen einen Ausschusssitz zu ermöglichen.

Die Praxis der Ausschussgemeinschaft ist gesetzlich festgelegt und wurde in verschiedenen Urteilen des Verwaltungsgerichtshofs immer wieder gegen Angriffe durch raffinierte Sitzverteilungsverfahren in Schutz genommen und gestärkt. Denn wenn sich weder Menschen noch Mandate teilen lassen und es so immer wieder Rundungsungerechtigkeiten geben muss, muss es eine Möglichkeit geben, eine „Abrundung auf null“ zu umgehen.

Mehr Informationen zur Thematik der Ausschussgemeinschaft finden Sie ebenfalls auf bayerisches-kommunalrecht.de.

Nullkontingent ist keine Abstufung

Dieses Problem der Abrundung auf null besteht aber bei der Verteilung von Schriftzeichen nicht – vor allem nicht beim Verteilungssystem, das die Stadt Mannheim angewandt hat. Denn dieses legt ja bestimmte Kontingente fest und multipliziert diese dann ggf. nur noch. Es geht also nicht darum, dass die Ein-Personen-Gruppierungen zu klein wären, um überhaupt einen höheren Anspruch als null Zeichen erwerben zu können. Vielmehr wird ein Anspruch von 3750 Zeichen pro Mandatsträger festgelegt, dann aber willkürlich bei Einzelkämpfern wieder gestrichen.

Dies stellt ohne Zweifel eine Ungleichbehandlung dar. Diese befindet sich auch nicht im Rahmen der gebotenen abgestuften Gleichbehandlung, denn es wird ja gerade keine Abstufung vorgenommen, sondern ein bereits gestufter Anspruch (kleine Gruppierungen erhalten weniger als große) noch einmal zusätzlich weiter reduziert – und zwar auf null.

Verfassungskonforme Ausgestaltung notwendig

Nun sieht zwar § 20 Abs. 3 der baden-württembergischen Gemeindeordnung vor, dass „die Fraktionen“ sich im Gemeindeblatt äußern dürfen und überlässt das Nähere einem vom Gemeinderat selbst zu beschließenden Redaktionsstatut. Allerdings gibt es in dieser Gemeindeordnung überhaupt keine Gruppierungen unterhalb der Fraktionsgrenze; auch die Rechte der Fraktionen und ihre innere Verfassung werden kaum geregelt. Insofern kann man § 20 Abs. 3 GO BW jedenfalls nicht dahingehend auslegen, dass den nicht-fraktionsangehörigen Gemeinderäten keine Veröffentlichungsrechte zustehen. Vielmehr muss das Statut diese Gesetzesvorschrift verfassungskonform ausfüllen und in Wege der Chancengleichheit alle Abgeordneten berücksichtigen.

Ob man eine derartige Ungleichbehandlung überhaupt rechtfertigen kann, ist nicht unumstritten. Sogar, wenn dies der Fall sein sollte, ist eine Rechtfertigung kaum anzunehmen.

Keine Rechtfertigung ersichtlich

Keinesfalls zu berücksichtigen wäre ein Interesse der Gemeinde, bestimmten Gruppierungen kein Forum geben zu wollen. Alle Mandatsträger müssen gleichbehandelt werden, egal ob sie der Rathausmehrheit angehören oder in der Opposition sitzen. Auch die gelegentliche Behauptung, eine Partei sei extremistisch oder gar verfassungsfeindlich obliegt nicht der Beurteilung durch die Politik, sondern ausschließlich dem Bundesverfassungsgericht. Schließlich kann auch keine Partei für zu klein und unwichtig erklärt werden, um sich äußern zu dürfen. Wer gewählt wurde, ist wichtig genug, um überhaupt berücksichtigt zu werden – der Größe wird durch die zulässige Abstufung ausreichend Rechnung getragen.

Das einzige erwägenswerte Argument wäre eine Entlastung des Amtsblatts – besonders tragfähig ist das aber nicht. Denn alle Gemeinderäte zusammen haben Anspruch auf 258.500 Zeichen pro Jahr; der Ausschluss der Einzelkämpfer würde nur 11.250 Zeichen oder gut 4 % davon einsparen. Dieses Ergebnis ließe sich auch durch eine gleichmäßige Verringerung der Ansprüche aller Parteien, ob groß oder klein, erreichen.

Dass man ausgerechnet den Mandatsträgern mit den geringsten Zeichenzahlen komplett das Wort entziehen muss, ist weder zwingend noch naheliegend noch gerecht. Zudem ist das das Amtsblatt nicht gerade spartanisch gestaltet, es kommt wöchentlich im Umfang von vier bis fünf großformatigen Zeitungsseiten heraus; dabei wird dann auch mal eine Drittelseite für Mietfahrräder oder fast eine ganze Seite für Stadtteilspaziergänge verwandt.

Degressive Abstufung bei Redebeiträgen üblich

mic-1132528_640Apropos Wort entziehen: Bei der Beschränkung von Redezeiten in Gemeinderäten – die wiederum in Baden-Württemberg häufiger vorkommt, wie eine Google-Suche zeigt – ist es selbstverständlich, dass die Gruppierungen so behandelt werden, dass sich jeder ausreichend äußern kann. So dürfen bspw. in Karlsruhe Einzelstadträte bei Haushaltsdebatten 15 Minuten sprechen, die aus immerhin 13 Stadträten bestehende CDU-Fraktion aber auch nur eine Stunde, was eine deutliche Degression darstellt.

Nun mag zwar die Beteiligung an der Diskussion als Inbegriff der Parlamentstätigkeit etwas anderes sein als ein Beitrag im Amtsblatt, aber wenn die Stadt schon der Politik diese Möglichkeit der Selbstdarstellung und politischen Auseinandersetzung eröffnet, dann bleibt sie hier auch an die allgemeinen Regeln der Neutralität und Gleichbehandlung gebunden.

Klage gegen Gemeinderatsbeschluss anhängig

Gegen die Neuregelung haben Grüne und Freie Wähler (die als Fraktionen beide nicht betroffen sind) aus demokratischen Erwägungen heraus jeweils Änderungsanträge eingebracht, die jedoch abgelehnt wurden. Der Familienpartei-Stadtrat Julien Ferrat, der als Einzelkämpfer unmittelbar unter der Neuregelung leidet, hat bereits Klage erhoben und Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz gestellt. Die Klage stellt im Wesentlich auf die Chancengleichheit und die Gleichbehandlung durch die Stadtverwaltung ab.

Es ist, wie ausgeführt, schwer vorstellbar, dass diese Klage keinen Erfolg haben wird. Gleichzeitig darf man natürlich den Erfindungsreichtum der Politik (und das ist ohne Zweifel eine politische, keine juristische Entscheidung der Stadtverwaltung) nicht unterschätzen. Mit Sicherheit wird hier noch irgendein Argument aus der Tasche gezogen, warum man gar nicht anders konnte als den Einzelstadträten – leider, leider – ihr Kontingent zu nehmen. Ob das Gericht sich davon überzeugen lassen wird, bleibt abzuwarten.

Wann liegt eine fortgesetzte erhebliche Störung vor, aufgrund derer ein Gemeinderatsmitglied von der Sitzung ausgeschlossen werden kann?

Gemäß § 53 Abs. 1 Satz 3 der Gemeindeordnung kann der Gemeinderat „Mitglieder, welche die Ordnung fortgesetzt erheblich stören,“ von der Sitzung ausschließen. Eine fortgesetzte erhebliche Störung liegt erst dann vor, wenn der Gemeinderat in der Sitzung wenigstens zweimal eine Sitzungsfortführung unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert hat. Bloße Zwischenrufe reichen hier regelmäßig nicht.

Das Bürgerbegehren in Bayern (III) – Materielle Zulässigkeit

Die materiellen Voraussetzungen für ein Bürgerbegehren ergeben sich vor allem aus Art. 18a Abs. 1 und 3 GO:

Es muss sich um eine Angelegenheit des eigenen Wirkungskreises handeln.

Im eigenen Wirkungskreis handelt die Gemeinde aus ihrer eigenen Machtvollkommenheit heraus. Art. 83 Abs. 1 der Verfassung legt den eigenen Wirkungsbereich wie folgt fest:
die Verwaltung des Gemeindevermögens und der Gemeindebetriebe; der örtliche Verkehr nebst Straßen- und Wegebau; die Versorgung der Bevölkerung mit Wasser, Licht, Gas und elektrischer Kraft; Einrichtungen zur Sicherung der Ernährung; Ortsplanung, Wohnungsbau und Wohnungsaufsicht; örtliche Polizei, Feuerschutz; örtliche Kulturpflege; Volks- und Berufsschulwesen und Erwachsenenbildung; Vormundschaftswesen und Wohlfahrtspflege; örtliches Gesundheitswesen; Ehe- und Mütterberatung sowie Säuglingspflege; Schulhygiene und körperliche Ertüchtigung der Jugend; öffentliche Bäder; Totenbestattung; Erhaltung ortsgeschichtlicher Denkmäler und Bauten. Das Bürgerbegehren in Bayern (III) – Materielle Zulässigkeit weiterlesen

Das Bürgerbegehren in Bayern (II) – Formelle Zulässigkeit

Die formellen Voraussetzungen für ein Bürgerbegehren ergeben sich aus Art. 18a Abs. 4 bis 6 GO:

Der Antrag muss eine Frage stellen, die sich mit Ja oder Nein beantworten lässt.

Dies limitiert die Möglichkeit der Fragestellung zunächst dahingehend, dass z.B. keine Abstimmung über alternative Vorschläge zulässig ist. Der Inhalt der Frage muss so bestimmt wie möglich sein. Eine Auslegung analog §§ 133, 157 BGB ist zwar vorzunehmen, kann aber durchaus geeignet sein, den Willen der Einreichenden zu verfälschen und das angestrebte Ziel zu verfehlen. Das Bürgerbegehren in Bayern (II) – Formelle Zulässigkeit weiterlesen

Das Bürgerbegehren in Bayern (I) – Ablauf

Bürgerbegehren sind ein Mittel der direkten Demokratie in Bayern. Sie ermöglichen es den Wählern, anstelle des Gemeinderats Entscheidungen selbst zu treffen. Insoweit handelt es sich um den „kleinen Bruder“ des auf Landesebene angesiedelten Volksbegehrens.

Der Charme eines Bürgerbegehrens ist, dass die Hürde nicht ganz so hoch sind wie bei einem Volksbegehren. Darum sind häufig auch Bürgerbegehren, die nicht von Parteien oder einflussreichen Verbänden unterstützt werden, erfolgreich. Freilich drehen sie sich meist um lokal sehr begrenzte und über den Einzelfall hinaus kaum verallgemeinerbare Themen.

Bevor wir die formellen und materiellen Voraussetzungen eines Bürgerbegehrens darstellen, gehen wir zunächst auf den Ablauf dieses Instrumentariums ein. Das Bürgerbegehren in Bayern (I) – Ablauf weiterlesen