Die Kommunalaufsicht stellt sicher, dass kommunale Organe rechtmäßig handeln. Alle kommunalen Ebenen – ob kleine Gemeinden, kreisfreie Städte, Landkreise oder auch Bezirke – unterliegen der Aufsicht durch den Staat.
Art und Weise der Ausübung dieser Aufsichtsrechte sind dabei je nach Einzelfall sehr unterschiedlich. In Betracht kommen sowohl Hinweise als auch ein formelles Einschreiten, dessen Zulässigkeit im Zweifel durch die Gerichte geklärt werden muss.
Was ist Sinn der Kommunalaufsicht?
Art. 108 der Gemeindeordnung sagt:
Die Aufsichtsbehörden sollen die Gemeinden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben verständnisvoll beraten, fördern und schützen sowie die Entschlußkraft und die Selbstverantwortung der Gemeindeorgane stärken.
Hier geht es also in erster Linie um die Unterstützung der Gemeinden.
Daneben sind aber auch Kontroll- und notfalls Anweisungsrechte gegenüber den Gemeinden vorgesehen.
Wo ist die Kommunalaufsicht geregelt?
Die Kommunalaufsicht ist nicht in einem einheitlichen Gesetz geregelt, sondern in dem Gesetz, das die jeweilige kommunale Ebene behandelt:
- Art. 108 bis 117a GO (Gemeinden inkl. kreisfreie Städte)
- Art. 94 bis 103a LKrO (Landkreise)
- Art. 90 bis 99a BezO (Bezirke)
Die Vorschriften dieser drei Gesetze sind aber jeweils weitgehend identisch. So entspricht Art. 114 GO fast wortgleich Art. 100 LKrO und Art. 96 BezO. Die Ausführungen in diesem Abschnitt beziehen sich auf die Gemeindeordnung und können aber dementsprechend auf die anderen Ebenen parallel angewandt.
Welche Ebenen üben die Kommunalaufsicht aus?
Die Zuständigkeiten sind so geregelt:
| Ebene | Rechtsaufsicht | obere Rechtsaufsicht |
| kreisangehörige Gemeinde | Landratsamt | Bezirksregierung |
| kreisfreie Gemeinde | Bezirksregierung | Innenministerium |
| Landkreis | Bezirksregierung | Innenministerium |
| Bezirk | Innenministerium | — |
Große Kreisstädte sind kreisangehörige Gemeinden und werden grundsätzlich auch als solche behandelt. Anders verhält es sich aber in dem Bereich, in dem sie Aufgaben des Landratsamts ausüben – hier werden sie wie kreisfreie Städte beaufsichtigt (Art. 110 Abs. 5 GO).
Was ist der Unterschied zwischen Fachaufsicht und Rechtsaufsicht?
Die Rechtsaufsicht beschränkt sich nur auf die rechtliche Prüfung. Sie kann also nur bei Gesetzesverstößen einschreiten. (Art. 109 Abs. 1 GO)
Die Fachaufsicht dagegen umfasst auch fachliche Fragen, also dahingehend, welche von mehreren zulässigen Maßnahmen die zweckmäßigste und sinnvollste sind. Art. 109 Abs. 2 GO spricht hier von der „Handhabung des gemeindlichen Verwaltungsermessens“.
Wem obliegt die Fachaufsicht?
Die Fachaufsichtsbehörde ist teilweise im jeweiligen Fachgesetz geregelt.
Soweit (wie meistens) eine solche Spezialregelung fehlt, ist die Rechtsaufsichtsbehörde auch die Fachaufsichtsbehörde.
Wo besteht Fachaufsicht? Wo besteht Rechtsaufsicht?
Im eigenen Wirkungsbereich besteht grundsätzlich nur Rechtsaufsicht, im übertragenen Wirkungsbereich dagegen Rechtsaufsicht. (Art. 109 GO; Art. 95 LKrO; Art. 91 BezO)
Dies soll sicherstellen, dass innerhalb der eigenen Zuständigkeit der kommunalen Ebenen die Freiheit besteht, eigenes Ermessen auszuüben. Umgekehrt handelt die Kommune im übertragenen Wirkungsbereich „für den Staat“, daher soll dem Staat hier auch ein größeres fachliches Mitspracherecht zustehen.
Welche aufsichtlichen Maßnahmen gibt es?
Die Kommunalaufsicht kann folgende Maßnahmen durchführen:
- Einholung von Informationen
- Beanstandung
- Ersatzvornahme
- Bestellung eines Beauftragten
Die Einholung von Informationen dient dabei zunächst nur der Klärung des Sachverhalts, beinhaltet also keinen Vorwurf eines Fehlverhaltens.
Die Beanstandung soll der Kommune rechtswidriges Handeln aufzeigen und dieser die Gelegenheit zur Beseitigung geben.
Bei der Ersatzvornahme handelt die Aufsicht anstelle einer Kommune, die ihrer Beseitigungspflicht trotz Beanstandung nicht nachkommt.
Die Bestellung eines Beauftragten ist ultima ratio und bedeutet die Beauftragung einer Einzelperson (zunächst des Bürgermeisters), nach Anweisung der Aufsichtsbehörde für die Gemeinde zu handeln. Notfalls kann der Gemeinderat auch aufgelöst werden.
In aller Regel beschränkt sich die Aufsichtstätigkeit auf die Beanstandung.
Was ist die Zielrichtung der Beanstandung?
Eine Beanstandung ist die Bezeichnung einer gemeindlichen Maßnahme als rechtswidrig. Damit verbunden ist die Verpflichtung, die Rechtswidrigkeit aus der Welt zu schaffen.
Art. 112 Satz 1 GO sagt:
Die Rechtsaufsichtsbehörde kann rechtswidrige Beschlüsse und Verfügungen der Gemeinde beanstanden und ihre Aufhebung oder Änderung verlangen.
Darum kann eine Beanstandung grundsätzlich nur erfolgen, solange der rechtswidrige Beschluss noch aufgehoben oder die Entscheidung sonst rückgängig gemacht werden kann.
Gibt es eine isolierte Beanstandung?
Kann die Maßnahme nicht rückgängig gemacht gemacht, kann demnach keine Beanstandung mehr erfolgen. Denn die mit der Beanstandung verbundene Aufforderung der Rückgängigmachung würde ins Leere gehen.
Eine Beanstandung, die tatsächlich nur beanstandet und mit keiner solchen Aufforderung mehr verbunden sein kann, also eine isolierte Beanstandung, ist daher nach herrschender Ansicht unzulässig.
Was ist Aufgabe der oberen Rechtsaufsichtsbehörde?
Das ist im Gesetz nicht definiert. Allgemein geht man davon aus, dass die obere Rechtsaufsichtsbehörde eine Art „Oberaufsicht“ einnimmt und der „eigentlichen“ (unmittelbaren) Rechtsaufsichtsbehörde Weisungen dahingehend erteilen kann, wie sie ihrer Aufsicht über die Kommunen nachkommen soll.
Eine Kommune kann also durch der oberen Rechtsaufsichtsbehörde einen Sachverhalt unterbreiten und sie bitten, auf die unmittelbare Rechtsaufsichtsbehörde einzuwirken. Einen Instanzenzug in dem Sinne, dass man gegen die Entscheidung der unmittelbaren Rechtsaufsichtsbehörde die obere Rechtsaufsichtsbehörde anrufen könnte, gibt es aber nicht.
Wie kann die Kommune gegen eine aufsichtliche Maßnahme vorgehen?
Gegen den Bescheid der Rechtsaufsicht kann mittlerweile kein Widerspruch mehr eingelegt werden (Art. 15 Abs. 2 AGVwGO). Die Kommune muss also selbst Klage zum zuständigen Verwaltungsgericht erheben.
Hat der Bürger einen Anspruch auf Einschreiten der Kommunalaufsicht?
Nein.
Die Kommunalaufsicht muss lediglich Eingaben der Bürger entgegennehmen, prüfen und verbescheiden. Dies ergibt sich aus dem Petitionsrecht.
Ein Anrecht auf ein Einschreiten gibt es darüber hinaus aber nicht. Vielmehr muss ein in seinen Rechten betroffener Bürger den Klageweg gegen die kommunale Entscheidung selbst (also nicht gegen die Weigerung der Aufsichtsbehörde) nutzen.