Das Bürgerbegehren in Bayern (III) – Materielle Zulässigkeit

Die materiellen Voraussetzungen für ein Bürgerbegehren ergeben sich vor allem aus Art. 18a Abs. 1 und 3 GO:

Es muss sich um eine Angelegenheit des eigenen Wirkungskreises handeln.

Im eigenen Wirkungskreis handelt die Gemeinde aus ihrer eigenen Machtvollkommenheit heraus. Art. 83 Abs. 1 der Verfassung legt den eigenen Wirkungsbereich wie folgt fest:
die Verwaltung des Gemeindevermögens und der Gemeindebetriebe; der örtliche Verkehr nebst Straßen- und Wegebau; die Versorgung der Bevölkerung mit Wasser, Licht, Gas und elektrischer Kraft; Einrichtungen zur Sicherung der Ernährung; Ortsplanung, Wohnungsbau und Wohnungsaufsicht; örtliche Polizei, Feuerschutz; örtliche Kulturpflege; Volks- und Berufsschulwesen und Erwachsenenbildung; Vormundschaftswesen und Wohlfahrtspflege; örtliches Gesundheitswesen; Ehe- und Mütterberatung sowie Säuglingspflege; Schulhygiene und körperliche Ertüchtigung der Jugend; öffentliche Bäder; Totenbestattung; Erhaltung ortsgeschichtlicher Denkmäler und Bauten.

Von der Regelung durch Bürgerbegehren sind alle Angelegenheiten des durch andere Gesetze übertragenen Wirkungskreises automatisch ausgeschlossen, da die Gemeinde insoweit nicht selbstständig tätig wird, sondern dem Weisungsrecht der Staatsaufsicht unterliegt (Art. 8 Abs. 2, Art. 116 GO).

Zum eigenen Wirkungskreis gehören auch Angelegenheiten, die zwar auf anderer Ebene stattfinden, bei denen die Gemeinde aber Mitwirkungsrechte hat, die sich im Rahmen der örtlichen Gemeinschaft bewegen, z.B. Stellungnahmen als Träger öffentlicher Belange oder Weisungen an Vertreter der Gemeinde in Verbänden.

Die Entscheidung muss grundsätzlich im Ermessen der Gemeinde liegen, denn ansonsten ist nur eine Entscheidungsmöglichkeit gegeben, jede andere Entscheidung wäre rechtswidrig. Daher fällt die Beschlussfassung über das gemeindliche Einvernehmens gemäß § 36 BauGB meist aus dem Anwendungsbereich des Bürgerbegehrens.

Es darf kein ausgeschlossener Gegenstand (Aufgaben des Bürgermeisters, Gemeindeverwaltungsinterna, Haushaltssatzung) sein.

Der Bürgerentscheid ist ein Gemeinderatsbeschluss, er kann also grundsätzlich nichts entscheiden, was nicht auch der Gemeinderat beschließen könnte. Daher fallen reine Bürgermeisterkompetenzen von vornherein heraus. Zu den Aufgaben, die gemäß Gemeindeordnung dem Bürgermeister ausschließlich obliegen, gehört zum Beispiel:

  • Einberufung der Bürgerversammlung (Art. 18 Abs. 1)
  • Beschlussvollzug (Art. 36)
  • laufende Angelegenheiten (Art. 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1)
  • dingliche Anordnungen (Art. 37 Abs. 3)
  • Geschäftsleitung des Gemeinderats (Art. 46 Abs. 1)
  • Vorbereitung der Gemeinderatssitzungen (Art. 46 Abs. 2)
  • Entscheidungen über Eigenbetriebe (Art. 88 Abs. 2)

Gemeindeverwaltungsinterna umfassen die unmittelbaren Angelegenheiten des Gemeinderats und seines Geschäftsgangs, nicht jedoch die zusätzlich Schaffung gemeindlicher Einrichtungen. Zudem sollen Personalangelegenheiten nicht öffentlich diskutiert werden, um die Rechte der Beteiligten zu schützen.

Die Haushaltssatzung ist eng auszulegen: Nur diese Satzung an sich, nicht aber alles mit Einnahmen und Ausgaben verbundenen Beschlüsse sind dem Bürgerbegehren entzogen – das stellt einen erheblichen Unterschied zum Volksentscheid auf Landesebene dar.

Zudem muss der Antrag realisierbar sein.

Ein Vorhaben, das gar nicht umgesetzt werden kann, ist nicht zulässig. Das gleiche gilt für Beschlüsse, die lediglich eine Meinungsäußerung, eine Billigung, eine Kritik o.ä. beinhalten und somit gar nicht in rechtliche Bedeutsamkeit erwachsen können.

Er darf keine Rechtsvorschriften verletzen.

Der Beschluss darf also höherrangigem Recht, insbesondere den Gesetzen, aber auch Verfassungsbestimmungen, nicht entgegenstehen. In der Praxis ist dies ein erhebliches Problem, da das Kommunalrecht ziemlich engmaschig geordnet ist.

So ist bspw. der Widerruf oder die Rücknahme eines Verwaltungsakts von erheblichen Voraussetzungen, insbesondere einer Abwägung abhängig (Art. 48 und 49 BayVwVfG).

Auch die Haushaltsgrundsätze des Art. 61 Abs. 2 Satz 1 Gemeindeordnung müssen beachtet werden: Das Vorhaben hat sparsam und wirtschaftlich zu sein. Damit mit diesem Kriterium keine Sachprüfung verbunden ist, die eine Ablehnung in das Belieben der Gemeinde stellt, ist eine Verletzung der Haushaltsgrundsätze erst anzunehmen, wenn der Beschluss damit „schlechterdings unvereinbar“ wäre. Das bloße Aufzeigen billigerer Alternativen reicht definitiv nicht.

Daneben sind freilich die Grundrechte des Bayerischen Verfassung und des Grundgesetzes zu beachten.

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