Die formellen Voraussetzungen für ein Bürgerbegehren ergeben sich aus Art. 18a Abs. 4 bis 6 GO:

Der Antrag muss eine Frage stellen, die sich mit Ja oder Nein beantworten lässt.

Dies limitiert die Möglichkeit der Fragestellung zunächst dahingehend, dass z.B. keine Abstimmung über alternative Vorschläge zulässig ist. Der Inhalt der Frage muss so bestimmt wie möglich sein. Eine Auslegung analog §§ 133, 157 BGB ist zwar vorzunehmen, kann aber durchaus geeignet sein, den Willen der Einreichenden zu verfälschen und das angestrebte Ziel zu verfehlen.

Mehrere Entscheidungen dürfen nicht zu einem Bürgerbegehren verbunden werden. Insofern besteht ein sog. Kopplungsverbot. Hiervon zu unterscheiden ist aber die Möglichkeit, mehrere Bürgerentscheide an einem Tag zu veranstalten oder für mehrere Bürgerbegehren parallel bei den gleichen Bürgern Unterschriften zu sammeln. Es darf nur nicht für alle gleichzeitig auf einer Liste gesammelt werden.

Sehr diffizil ist dagegen die Aufteilung in verschiedene Teilfragen zu sehen: Besteht ein innerer Sachzusammenhang zwischen ihnen, ist die Aufteilung zulässig. Ist dieser Sachzusammenhang aber wieder derart eng, dass sich die Einzelfragen gegenseitig bedingen oder beeinflussen, liegt nur eine einheitliche Fragestellung vor.

Änderungen am Text des Bürgerbegehrens nach Unterzeichnung sind grundsätzlich denkbar, sofern die Vertreter des Bürgerbegehrens dazu ermächtigt wurden. Allerdings dürfen die Änderungen den Kern des Begehrens nicht berühren. Im Endeffekt sollte von dieser Möglichkeit also nur sehr behutsam Gebrauch gemacht werden.

Grundsatzentscheidungen, die weiterer Konkretisierung durch den Gemeinderat oder durch den Bürgermeister bedürfen, sind zulässig, bergen aber wiederum die Gefahr der Verwässerung.

Der Antrag muss eine Begründung enthalten.

Die Begründung des Bürgerbegehrens muss den Sachverhalt, die hieraus erkannte Problematik, die Ziele des Begehrens und Argumente hierfür beinhalten. Der Sinn des Begründungserfordernisses ist es, die Vor- und Nachteile des Vorschlags abwägen zu können. Ein Fehlen der Begründung zumindest für Teile des Begehrens stellt ein Zulässigkeitsproblem dar.

Die Anforderungen an die Begründung sind dagegen eher niedrig. Sofern wenigstens überhaupt eine Begründung erfolgt, darf diese aber auch knapp und stichpunktartig gefasst sein.

Ob falsche oder einseitige Informationen dem Begehren schaden, ist strittig. Zumindest, wenn die Abstimmungsfreiheit der Bürger dadurch beeinflusst wird, dass ihnen eine falsche Tatsachenbasis dargeboten wird, dürfte dies zur Unzulässigkeit führen. Eine nachträgliche Behebung des Mangels ist nicht möglich, da sie bereits geleistete Unterschriften nicht mehr erfassen kann.

Es dürfen höchstens drei Personen als Vertreter benannt werden.

Die Vertreter müssen selbst nicht abstimmungsberechtigt sein. Sie dürfen also auch Ausländer sein und müssen nicht in der Gemeinde wohnen. Notwendig sind aber Geschäfts- und Prozessfähigkeit.

Die Vertreter haben eine große Verantwortung für das Bürgerbegehren: Sie können es bei entsprechender Ermächtigung zurücknehmen oder abändern, sind für die gemeindeoffizielle Öffentlichkeitsarbeit zugunsten des Begehrens zuständig und können ggf. Klage erheben.

In ihrer Funktion sind Gesamtvertreter, können also nur gemeinsam handeln. Auf einen der Vertreter kommt es nur dann nicht mehr an, wenn dieser zuvor schriftlich sein Ausscheiden aus dem Vertreteramt erklärt hat. In diesem Fall rückt ggf. ein Stellvertreter nach.

Die Maximalzahl von drei Vertretern darf keinesfalls über schritten werden – dies führt sogar zur Unzulässigkeit. Die genaue Begründung für diese harte Folge der bloßen Verletzung einer Formalie ist unklar. Unter Umständen wird befürchtet, durch eine übermäßig lange Auflistung vieler bekannter Persönlichkeiten solle unsachlich Werbung für das Begehren gemacht werden.

Ausdrücklich zulässig ist dagegen die Aufnahme von beliebig vielen Stellvertretern, die ggf. für die „richtigen Vertreter“ nachrücken. Dabei dürfte es keine Rolle spielen, ob die Stellvertreter jeweils für bestimmte Vertretungsberechtigte nachrücken oder nur allgemein fungieren.

Bsp. 1: Vertretungsberechtigte sind A, B und C. Stellvertreter sind D, E, F und G. Wenn B ausscheidet, rückt also der erste Stellvertreter, nämlich D, nach.

Bsp. 2: Vertretungsberechtigte sind A (Stv.: D, E), B (Stv.: F, G) und C (Stv.: H). Wenn B ausscheidet, rückt also sein erster persönlicher Stellvertreter, nämlich F, nach.

Es muss eine ausreichende Zahl an Unterstützungsunterschriften vorliegen.

Die Zahl der Unterschriften wird in Abs. 6 festgelegt und orientiert sich an der Einwohner-, nicht an der Abstimmungsberechtigtenzahl. Die Prozentzahl dagegen wird von der Stimmberechtigtenzahl errechnet.

Einwohner	Unterschriften Anteil Stimmberechtigte
bis 10.000	10 %
10.001-20.000	9 %
20.001-30.000	8 %
30.001-50.000	7 %
50.001-100.000	6 %
100.001-500.000	5 %
ab 500.001	3 %

Bsp. 1: Gemeinde A hat 32.000 Einwohner, davon 25.000 Stimmberechtigte. Es müssen 7 % von 21.000, also 1470 Personen unterschreiben.

Bsp. 2: Gemeinde B hat 19.800 Einwohner, davon 17.500 Stimmberechtigte. Es müssen 9 % von 17.500, also 1575 Personen unterschreiben. Dieses unlogische Ergebnis im Einzelfall ist vom Gesetz so gewollt, da eine gewisse Pauschalierung unumgänglich ist.

Die Gemeinde überprüft bei sämtlichen Unterzeichnern die Wahlberechtigung. Deswegen (oder weil z.B. die Daten von Unterzeichnern nicht lesbar sind oder doppelt unterschrieben wurde) können Unterschriften ungültig sein. Zur notwendigen Zahl fehlende Unterschriften können aber bis zur Zulassungsentscheidung nachgereicht werden.

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