Ausschüsse

(Letzte Aktualisierung: 12.07.2021)

Die Ausschüsse des Gemeinderats sind Gremien, die fachliche Fragen vorberaten und teilweise entscheiden. Auf diese Weise entlasten sie das Plenum (also die Sitzungen des gesamten Gemeinderats) von Detailfragen. Um die Besetzung der Ausschüsse gibt es vor allem unmittelbar nach den Gemeinderatswahlen oft erhebliche Auseinandersetzungen.

Welche Auswirkung hat es, wenn ein nach der Geschäftsordnung des Gemeinderats unzuständiger Ausschuss entscheidet?

Auch diese intern festgelegte Zuständigkeitsverteilung hat Außenwirkung. Die Unzuständigkeit führt damit zur formellen Rechtswidrigkeit.

Gibt es einen Anspruch darauf, in den Ausschüssen vertreten zu sein?

Die Ausschüsse müssen „spiegelbildlich“ zum Plenum sein, also die Kräfteverhältnisse im gesamten Gemeinderat entsprechend abbilden. Eine Partei, die im Gemeinderat ein Drittel der Sitze innehat, muss auch in jedem Ausschuss ein Drittel der Sitze erhalten. Dieses Prinzip ist freilich nur mit (teilweise erheblichen) Rundungsungenauigkeiten einzuhalten.

Der Gemeinderat kann kann aber keine abweichende Ausschussbesetzung festlegen, also bspw. den Umweltausschuss den Grünen, den Kulturausschuss der Bayernpartei oder den Wirtschaftsausschuss überproportional der FDP überlassen.

Muss die Ausschussgröße so bemessen werden, dass jede im Gemeinderat vertretene Gruppe einen Sitz erhält?

Nein, dies würde den Sinn der Ausschussbildung, nämlich die funktionale Aufgabenteilung, unterlaufen, da damit die Ausschüsse regelmäßig mindestens halb so groß sein müssten wie das Plenum. Allerdings müssen Fraktionen einer „gewissen Größe“ grundsätzlich vertreten sein.

Zählen beigetretene Mitglieder einer Fraktion für die Ausschussbesetzung?

Das kommt darauf an.

Tritt ein Gemeinderat einer nur Fraktion bei, damit diese bei der Ausschussbesetzung oder in anderen Fragen (z.B. Zuwendung von Finanzmitteln) einen Vorteil hat, ist das für den Ausschuss nicht relevant. Die Bildung von Fraktionen soll nicht aus taktischen Gründen erfolgen.

Ist der Anschluss an eine Fraktion aber politisch begründet, ist dies schon ausschussrelevant. Ein derart beigetretenes Mitglied zählt dann als „normales“ Fraktionsmitglied und das Wachsen der Fraktion ist auch bei der Ausschussbesetzung zu berücksichtigen.

Ein Fraktionsübertritt ist nach Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs berücksichtigungsfähig, wenn er „anhand der äußerlich erkennbaren Gesamtumstände als Ausdruck eines geänderten politischen Verhaltens zu werten ist. Das setzt im Allgemeinen eine Abkehr von bisherigen Positionen und Wählerschaften verbunden mit einer Hinwendung zu der neuen Gruppierung voraus.“ (BayVGH, Urteil vom 01.03.2000, Az. 4 B 99.1172; Beschluss vom 28.09.2009, Az. 4 ZB 09.858)

Was ist eine Ausschussgemeinschaft?

In einer Ausschussgemeinschaft schließen sich Gemeinderäte/Kreisräte zusammen, um gemeinsam groß genug zu sein, dass sie einen Sitz in einem Ausschuss erhalten.

Warum sind Ausschussgemeinschaften notwendig?

In bayerischen Gemeinderäten, Kreistagen und Bezirkstagen findet ein großer Teil der politischen Arbeit in Ausschüssen statt. Diese stellen eine verkleinerte Variante des Plenums dar, die Sitze werden also nach der Parteistärke vergeben. Durch Rundungseffekte kann es passieren, dass kleinere Parteien zwar im Plenum, nicht aber in den Ausschüssen vertreten sind. Daher können Ausschussgemeinschaften gebildet werden, damit mehrere kleine Parteien zumindest einen gemeinsamen Vertreter in Ausschüsse entsenden können.

Wie wird eine Ausschussgemeinschaft gebildet?

Der Zusammenschluss erfolgt durch gemeinsame Erklärung aller beteiligten Gemeinderäte/Kreisräte an den Bürgermeister/Landrat. Auch, wenn Gruppen oder gar Fraktionen daran beteiligt sind, sollte trotzdem jeder einzelne Abgeordnete unterschreiben, die Unterschrift bspw. nur des Fraktionsvorsitzenden könnte unter Umständen nicht ausreichen.

Darf eine Ausschussgemeinschaft auch nach Beginn der Amtszeit gebildet werden?

Ja.

Normalerweise werden die Ausschussgemeinschaften zwar zwischen der Feststellung des Wahlergebnisses und dem Beginn der Amtszeit gebildet. Es spricht aber auch nichts dagegen, dies erst nachträglich zu tun. Auch eine Auflösung, Neuzusammenstellung und Neubildung von Ausschussgemeinschaften ist möglich.

Führt eine nachträgliche Ausschussgemeinschaft zur Umbesetzung der Ausschüsse?

Das kommt darauf an.

Grundsätzlich müssen auch in diesen Fällen die Ausschüsse neu zusammengesetzt werden, um die geänderten Verhältnisse in den Ausschüssen nachzubilden und so die Spiegelbildlichkeit zu wahren.

Teilweise gehen die Gerichte aber davon aus, dass die Bildung einer nachträglichen Ausschussgemeinschaft nicht dazu führen darf, dass ein aus eigener Kraft benanntes Ausschussmitglied seinen Sitz verliert. Demnach dürfte eine nachträgliche Ausschussgemeinschaft also bspw. nur helfen, den Anspruch einer bestehenden Ausschussgemeinschaft zu erhalten, wenn eine andere Person aus dieser ausgetreten ist.

Braucht eine Ausschussgemeinschaft einen Vorsitzenden?

Eher nicht, da es sich um Zweckbündnis handelt, bei dem allen Mitglieder ihre Eigenständigkeit bewahren und untereinander auch gleichberechtigt sind. Im Gegensatz zu Fraktionen braucht es keinen Vorsitzenden, der die Ausschussgemeinschaft „anführt“ und nach außen repräsentiert.

Sollte dies gewünscht sein, spricht jedoch nichts dagegen, auch einen Ausschussgemeinschaftsvorsitzenden zu bestimmen. Dieser erhält dann aber in aller Regel (im Gegensatz zum Fraktionsvorsitzenden) keine zusätzliche Entschädigung von der Gemeinde. Als Ausdruck der trotzdem bestehenden Gleichwertigkeit aller Mitglieder ist es dann aber möglich und üblich, das Amt unter den Mitgliedern rotieren zu lassen (z.B. jeder von drei AG-Mitgliedern für zwei Jahre).

Darf sich eine Ausschussgemeinschaft, die mehrere Sitze bekommen würde, bilden?

Beispiel: Die Parteien A, B, C und D verfügen jeweils über so wenige Sitze, dass sie im Ausschuss nicht vertreten wären. Schließen sich alle vier Parteien zusammen, hätten sie gemeinsam Anspruch auf zwei Sitze.

Das ist unzulässig, ein Zusammenschluss darf nur dazu führen, dass man überhaupt erst vertreten ist. Somit müssten sich also bspw. A und B zur einen Ausschussgemeinschaft zusammentun und C und D zur anderen, so dass beide Ausschussgemeinschaft jeweils nur einen Sitz erhalten – auch, wenn dies im Ergebnis das gleiche ist.

Hintergrund der Regelung ist wohl, dass eine strategische „Koalitionsbildung“ verhindert werden soll, durch die Minderheitsparteien zusammen eine Mehrheit bekommen würden.

Wer darf sich einer Ausschussgemeinschaft anschließen?

Nur einzelne Abgeordnete bzw. Gruppen, die für sich genommen im jeweiligen Ausschuss gar keinen Sitz erhalten würden. Es darf sich also niemand daran beteiligen, der im Ausschuss bereits vertreten ist.

Dürfen Ausschussgemeinschaft gebildet werden, wenn die beteiligten Parteien keine gemeinsamen Ziele verfolgen?

Ja, eine inhaltliche politische Zusammenarbeit ist nicht notwendig. Die bloße Reststimmenverwertung zur Erlangung von Ausschusssitzen ist nach Art. 33 Abs. 1 Satz 5 GemO und Art. 27 Abs. 2 Satz 5 LKrO ausdrücklich erlaubt.

Können verschiedene Ausschussgemeinschaften für verschiedene Ausschüsse gebildet werden?

Ja, jede Ausschussgemeinschaft bezieht sich grundsätzlich nur auf einen Ausschuss. Soll – wie häufig – die identische Ausschussgemeinschaft für mehrere oder alle Ausschüsse gelten, so sollte dies deutlich gemacht werden.

Ist eine Ausschusssitzverteilung nach dem Verfahren d’Hondt zulässig?

Das Auszählungsverfahren nach d’Hondt bevorzugt grundsätzlich die größeren Gruppierung im Rat zu Lasten der kleineren. Es wurde mittlerweile weitestgehend durch die neutraleren Verfahren Hare/Niemeyer und Sainte Lague/Schepers ersetzt. Trotzdem kann eine Verteilung nach d’Hondt zulässig sein, wenn es nicht zu einer Überaufrundung (z.B. eine Fraktion mit rechnerisch 3,8 Sitzen bekommt tatsächlich 5 Sitze) kommt.

Dürfen Ausschussgemeinschaften dazu führen, dass andere Gruppierungen aus dem Ausschuss verdrängt werden?

Das ist noch strittig.

Die frühere Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs ging dahin, dass eine Ausschussgemeinschaft zulässig und legitim sei und dementsprechend auch dazu führen können, dass andere Gruppierungen Sitze verlieren oder überhaupt keine Sitze mehr bekommen. (BayVGH, Urteil vom 17.03.2004, Az. 4 BV 03.117)

In einer neueren Entscheidung (Beschluss vom 07.08.2020, Az. 4 CE 20.1442) hat sich der VGH hiervon distanziert:

Art. 33 Abs. 1 Satz 5 GO ist verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass die Bildung von Ausschussgemeinschaften kleinerer, ansonsten nicht in den Ausschüssen vertretenen Gruppen nur zur Vergabe von Ausschusssitzen führen darf, soweit damit nicht eine größere Gruppe den einzigen ihr zustehenden Sitz verliert (anders noch BayVGH, BayVBl 2004, 429).

Die größere Gruppe kann auch nicht darauf verwiesen werden, sie solle sich eben selbst Partner für eine Ausschussgemeinschaft suchen, Denn „es darf nicht von der Kooperationsbereitschaft konkurrierender (kleinerer) Gruppen im Gemeinderat abhängig gemacht werden, ob eine Ratsminderheit, die aufgrund ihrer Größe alle Voraussetzungen für die Zuteilung von Ausschusssitzen erfüllt, ihr Recht auf Teilhabe an der Ausschussarbeit tatsächlich wahrnehmen kann.“

Wenn sich diese Rechtsprechung durchsetzt, dann bedeutet das aber lediglich, dass solche größeren Gruppierungen nicht gänzlich aus einem Ausschuss verdrängt werden dürfen. Der Verlust einzelner Sitze (bspw. nur noch ein Sitz statt zwei) ist dagegen zulässig.